Без территориальных громад не существует и их бюджетов. Выполняем Конституцию Украины!

159

Скудность бюджетов местного уровня, состояние дорог, коммунального имущества однозначно наталкивает на мысль, что основания для этого являются системными и возникли явно не сегодня. Особенно интересен этот вопрос в разрезе интересов собственно территориальных громад, созданных непосредственно собранием жителей или их представителей, а не голосованием депутатских сессий. Мне тоже захотелось разобраться в этой проблеме.

Оказалось, что законодательство говорит одно, а действия и современные практики от него явно далеки.

Согласно с Бюджетным кодексом Украины (статья 2) бюджет – это план формирования и использования финансовых ресурсов органами государственной власти и органами местного самоуправления. С другой стороны, в этой же статье читаем, что бюджеты местного самоуправления – это бюджеты территориальных громад и их объединений. То есть, как видим, тот, кто является собственником бюджета на его формирование и использование не имеет непосредственного влияния, а лишь оказывает это влияние через свои представительные органы – органы местного самоуправления.

Несколько дальше в ст. 2, ч. 1, п. 16 читаем о гарантированном территориальной громадой долге как общей сумме долговых обязательств субъектов хозяйствования – резидентов Украины относительно возврата полученных и непогашенных сумм .., выполнение которых обеспечено местными гарантиями. То есть, территориальная громада выступает в качестве должника, а следовательно, обладает деликтоспособностью — несет ответственность за свои поступки. Как известно, деликтоспособность – это одна из трех необходимых характеристик юридического лица, кроме правоспособности и дееспособности. Забегая несколько вперед, скажем, что правоспособность общине предоставляет Конституция Украины, Гражданский кодекс, закон о местном самоуправлении, Европейская хартия о местном самоуправлении, другие законодательные акты. Дееспособность территориальной громады довольно часто искусственно ограничивается, поскольку напрямую зарегистрировать свой устав в органах юстиции она без помех не может. В то же время, есть уже в Украине созданы жителями территориальные громады, что в качестве юридического лица вправе самостоятельно вести хозяйственную деятельность.

Кстати, интересна еще одна вещь: собственные поступления бюджетных учреждений предусматривают средства от реализации продукции или имущества, т. е. собственности территориальных громад, которые, однако, предоставляют гарантии и являются должниками, но которые, как оказывается, не принимают участие в формировании и использовании этого же бюджета!

Есть еще один термин, а именно местные бюджеты – бюджет АР Крым, областные, районные и бюджеты местного самоуправления. Вообще не понятно, что такое районные и областные бюджеты. Ибо выше мы прочитали в определении бюджетов местного самоуправления, что они включают бюджеты объединений территориальных общин. Из этого следует, что районы и области не являются объединениями территориальных громад, а потому согласно Конституции Украины вообще ничем владеть не могут! Согласно Статье 143 Конституции Украины территориальные громады села, поселка, города непосредственно или через образованные ими органы местного самоуправления управляют имуществом, находящимся в коммунальной собственности; устанавливают местные налоги и сборы в соответствии с законом; обеспечивают проведение местных референдумов и реализацию их результатов; образуют, реорганизуют и ликвидируют коммунальные предприятия, организации и учреждения, а также осуществляют контроль за их деятельностью; решают другие вопросы местного значения, отнесенные законом к их компетенции. Территориальной громаде села, поселка, города принадлежит право коммунальной собственности на движимое и недвижимое имущество, доходы местных бюджетов, другие средства, землю, природные ресурсы, предприятия, учреждения и организации, жилищный фонд, нежилые помещения, учреждения культуры, образования, спорта, здравоохранения, науки, социального обслуживания и другое имущество и имущественные права, движимые и недвижимые объекты, находящиеся в собственности территориальной общины, а также объекты их общей собственности, находящиеся в управлении районных и областных советов. Как тогда возникла общая собственность территориальных общин, что находится в управлении районных и областных советов? Поэтому, когда мы перечисляем значительную часть своих налогов в так называемые областные или районные бюджеты, оказывается эти образования не совсем согласуются с Конституцией и тем же Бюджетным кодексом Украины.

И словно в подтверждение сказанного в статье 4 читаем, что бюджетное законодательство состоит из Конституции Украины, этого кодекса, и тому подобное.

Далее в статье 5 указано, что сводный бюджет района включает показатели районного бюджета, бюджетов городов районного значения, поселковых и сельских бюджетов района. Итак, есть определенные кодексом «бюджеты местного самоуправления», «местные бюджеты», а сводный бюджет района включает какие-то мифические сельские, поселковые и городские бюджеты.

Поэтому получаем интересную ситуацию, что бюджет территориальной громады, другими словами бюджет местного самоуправления в сводный бюджет района не входит, в сводный бюджет города с районным делением не входит и существует сам по себе.

Более того, согласно ст. 7, ч. 1, п. 3 местные бюджеты являются самостоятельными.

Таким образом, согласно ст. 7, ч. 1, п. 9 бюджетная система Украины строится на началах справедливого и непредвзятого распределения общественного богатства между гражданами и территориальными громадами. Ни о каких районных, областных бюджетах, сельских, городских и поселковых здесь речь не идет вообще.

И платить любые средства в какие-то незаконные бюджеты, которые не входят в бюджетную систему Украины, гражданин не обязан, так не обязан выполнять ничего, что не предусмотрено законом и Конституцией.

Возможно, есть определенные делегированные полномочия государству территориальными громадами, на выполнение которых на уровень территориальных громад возвращается часть государственных средств. Тогда соответственно теоретически могут возникать какие-то условно указанные выше сельские, поселковые и городские бюджеты. Но в бюджеты территориальных громад они не имеют никакого отношения.

Дальше в статье 9 читаем, что неналоговыми поступлениями в бюджеты являются доходы от собственности и предпринимательской деятельности.

В ст. 13 «Составные части бюджета» читаем о хозяйственной деятельности бюджетных учреждений, основную и дополнительную хозяйственную деятельность.

То есть, как? Мы видим, что органы государственной власти или органы местного самоуправления могут заниматься предпринимательской деятельностью? Согласно ст. 43, ч. 4 Хозяйственного кодекса Украины осуществление предпринимательской деятельности запрещается (!) органам государственной власти и органам местного самоуправления. Вы скажете, что они осуществляют эту деятельность не напрямую, а через коммунальные предприятия? А не могут они на сегодняшний день создавать коммунальные предприятия. Поскольку это территориальные громады могут создавать коммунальные предприятия, учебные заведения, предпринимательские общества, принимать участие в деятельности последних на общих основаниях согласно ст 169 Гражданского кодекса Украины. А у органов местного самоуправления есть только функция управления имуществом (согласно ст. 143 конституции) и то тогда, когда они такие полномочия получат. Их эта территориальная громада должна сначала создать. И не на выборах, а в качестве учредителя юридического лица – органа местного самоуправления.

В том же Хозяйственном кодексе указано в ст. 56, что субъект хозяйствования может быть образован по решению собственника или уполномоченного им органа. Собственник – территориальная громада в соответствии с требованиями Гражданского кодекса юридическое лицо – орган местного самоуправления не создавал вообще. В ст. 78 подтверждено, что орган, к сфере управления которого входит коммунальное предприятие, есть представителем собственника – соответствующей территориальной громады.

Остается очень активно искать орган местного самоуправления, который создан территориальной громадой в качестве учредителя, а не физическим лицом или группой физических лиц.

В ст. 10, ч. 3 читаем, что Государственная казначейская служба Украины составляет и ведет единый реестр распорядителей бюджетных средств и получателей бюджетных средств. Приведенная выше аргументация наводит на мысль, что в данном случае речь идет только о средствах государственного бюджета Украины.

Действительно по Конституции Украины государство принимает участие в формировании доходов бюджетов местного самоуправления, финансово поддерживает местное самоуправление. Расходы органов местного самоуправления, возникшие вследствие решений органов государственной власти, компенсируются государством.

В ст. 13, ч. 9 указано, что открытие внебюджетных счетов для размещения бюджетных средств, включая собственные поступления бюджетных учреждений, органам местного самоуправления запрещается. Это логично, если речь идет о средствах государственного бюджета, что в соответствии спускаются на уровень села или города. Но в соответствии со статьей 327 Гражданского кодекса в коммунальной собственности есть имущество, в том числе денежные средства, которые принадлежат территориальной громаде, поэтому именно территориальная громада в отличие от органа местного самоуправления (!) может свободно выбрать счета для размещения своих собственных средств.

В ст. 16, ч. 3 право на осуществление местных заимствований принадлежит территориальной громаде города в лице городского совета. Вместе с тем, в ч. 6 этой же статьи долговые обязательства обычно возникают именно у территориальных громад. Все правильно, за исключением того, что этот самый представительный орган имела бы эта территориальная громада создать и если обязательства по кредиту выходят за пределы периода деятельности созданного органа местного самоуправления, такая территориальная громада должна принимать решение непосредственно (например, путем референдума или на общем собрании), принимать на себя такое кредитное обязательство или нет. Иначе имеем очень хороший прецедент в Северной Европе, когда на референдуме обязательства уполномоченного органа громада просто сделала не действующими.

Аналогично в ст. 17 речь идет о соответствующие гарантии городского совета для обеспечения долговых обязательств субъектов хозяйствования – резидентов Украины опять же без участия территориальной громады. В то же время чрезвычайно интересная ч. 6 настоящей статьи: в случае принятия решения о предоставлении кредита (займа) территориальной громадой (КОТОРОЙ НЕТ!!!!) субъекту хозяйствования, в ведении которой является имущество коммунальной собственности, вопрос о необходимости, размера и вида имущественного обеспечения решает соответствующий городской совет. Если же возникает просроченная задолженность, ч. 8 этой же статьи к территориальной громаде переходят права кредитора.

А теперь самое интересное. Если по решению суда территориальной громаде города отказано во взыскании задолженности по кредитам (займам), привлеченным территориальной громадой (!!!!!), органы налоговой службы обжалуют это решение в установленном законом порядке. Но территориальная громада не привлекала этих средств! Это делал совет. И аргументов она соответственно никаких по отношению к такому должнику по окончанию депутатской каденции – своего «не своего» органа местного самоуправления, учредителем которого она не выступает, не имеет!

А как это «уладить» проще? Согласно ч. 14 запрещается списание задолженности субъектов хозяйствования перед территориальной громадой, кроме задолженности субъектов хозяйствования, признанных в установленном порядке банкротами. Схема просто замечательная. Вот вам и объяснение, почему в нашей стране таким популярным является механизм банкротства. А в ст. 18 тем временем снова читаем о гарантированном территориальной громадой города долг. Не многовато ли, как для плеч территориальной громады!?

«Законотворец» постарался еще больше: в статье 19 гарант всех мыслимых и немыслимых долговых обязательств территориальная громада вылетела даже из участников бюджетного процесса. Поскольку там есть только органы, учреждения и должностные лица.

Добавим лишь, что по ст. 21 прогноз местного бюджета (на «чудо» термин употреблен правильно) включает прогнозные показатели местного бюджета, а также гарантированный территориальной громадой долг. Кстати, по ст. 22, ч. 2, п. 3 распорядителем местных бюджетов (вновь термин употреблен правильно) есть местные государственные администрации, исполнительные органы и аппараты местных советов, структурные подразделения местных государственных администраций, и тому подобное. Поскольку конституционным правом местного самоуправления обладает именно территориальная громада, вмешательство государства в вопросы местного самоуправления не допускается, понимаем, что в данном случае опять же речь идет разве что о средствах государственного бюджета, предоставленные для поддержки конкретных общегосударственных программ местным бюджетам.

Поэтому, когда мы доходим до ст. 63 Бюджетного кодекса относительно состава доходов бюджетов местного самоуправления: 25 или 50% налога на доходы физических лиц, плату за некоторые лицензии и сертификаты, плату за государственную регистрацию и регистрационный сбор, и тому подобное, возникает закономерный вывод. Территориальные громады – владельцы бюджета на сегодняшний день не созданы. Соответственно своим бюджетом не владеют и не распоряжаются. Таких бюджетов в целом просто нет. Средства граждан в районный и областной бюджеты попадают незаконно, поскольку бюджетная система – это распределение средств между громадами и гражданами.

Согласно ст. 88 к расходам, которые осуществляются из бюджетов городов, поселков, сел (не понятно, что это такое. Об этом шла речь выше) относятся расходы на органы местного самоуправления, образование, дошкольное образование, общее среднее образование, дворцы и дома культуры. Понятно, что эти бюджеты местного самоуправления – к бюджетам территориальных громад не имеют никакого отношения.

Поэтому на сегодняшний день территориальные громады после своего создания в качестве юридического лица (как это есть в Польше, Чехии и других государствах Европы) формируют бюджет местного самоуправления и распоряжаются этими средствами самостоятельно или через созданный ими (!) орган местного самоуправления. Общины примут решение, нужно ли им объединять часть своих средств на уровне района или области, или нет. Соответственно и возможность развивать таким общинам бизнес на своей территории, не подпадая под действие громоздкого и неэффективного Налогового кодекса.