Понятие о территориальной громаде и ее роль

424

Носителем местного самоуправления является коллектив людей, объединенный по территориальному признаку, то есть территориальный коллектив (территориальная община или территориальная громада).

До недавнего времени такое понятие, как территориальный коллектив, не исследовалось ни в одной из обществоведческих наук. Наука советского строительства рассматривала систему советов как единство органов государственной власти, относя к ним местные Советы народных депутатов. Советское государство рассматривалось как универсальная форма политического объединения граждан в лице Советов, что якобы обеспечивали реальное участие граждан в государственном управлении как в центре, так и на местах. В этой системе территориальный коллектив как субъект самоуправления оказался лишним и неуместным.

Вместе с тем в западной правовой и социологический доктрине уделялось серьезное внимание исследованию местных сообществ. Это объяснялось, прежде всего, функционированием в капиталистических государствах системы местного самоуправления и ростом роли локальной демократии в европейских интеграционных процессах.
В каждой стране имеются значительные особенности в организации территориальных коллективов. Территориальные коллективы имеют разные названия. В Италии, Бельгии, Швеции — это коммуна, в Германии — община, во Франции — коммуна, департамент, регион, в Польше — гмина.
Уже в 1955 p., изучив 94 определения территориальных сообществ, Дж. Миллер пришел к выводу, что, несмотря на имеющиеся различия, их объединяют такие важные признаки: социальное взаимодействие, территория и общая связь.
Через четыре года другой исследователь — К. Іонассен — обнаружил в различных определениях местных сообществ такие общие элементы:
• населения;
• территориальная база;
• взаимозависимость специализированных частей сообщества и разделение труда в нем;
• общая культура и социальная система, интегрирующие деятельность его членов;
• осознание жителями единства и принадлежности к сообществу;
• возможность действовать на корпоративной основе для решения местных проблем.


В Украине впервые в официальных документах термин территориальный коллектив использовано в Конституционном договоре между Верховной Радой Украины и Президентом Украины «Об основных принципах организации и функционирования государственной власти и местного самоуправления в Украине на период до принятия новой Конституции Украины», заключенного 8 июня 1995 г. Статьей 47 договора определено, что местное самоуправление — это гарантированное государством право территориальных коллективов граждан и избранных ими органов местного самоуправления самостоятельно решать все вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины». Там же отмечалось, что «первичными субъектами местного самоуправления это территориальные коллективы граждан, проживающих в селах (сельсоветах), поселках, городах».

В Конституции Украины, принятой в 1996 г. территориальный коллектив назван территориальной громадой.
Значительный отрезок времени общественное самоуправление осуществлялось на основе обычного права. Нынешняя территориальная община в Украине не является аналогом ее исторического прообраза. Есть единица, которая создается государством. В отличие от простой территориальной единицы, поселение, население которого имеет статус территориальной общины, наделяется определенными правами. Прежде всего, это право на самоуправление.

Законодательством Украины закреплены такие основные признаки территориального коллектива:
1. Территориальная — совместное проживание лиц, которые входят в общину на определенной территории;
2. Интегративная — территориальная община возникает на основе объединения всех жителей, проживающих на определенной территории независимо от того, являются ли они гражданами данного государства, то есть членами территориальной общины могут быть граждане данного государства, а также иностранные граждане, лица без гражданства, которые постоянно проживают на определенной территории. Возможно включения к территориальной общины беженцев и перемещенных лиц (ст. 1 ЗУ от 21.05.1997 p.);
3. Интеллектуальная — в основе формирования территориальной общины лежат совместные интересы жителей, которые имеют специфический характер системных индивидуально-территориальных связей;
4. Имущественная — территориальная община является субъектом права коммунальной собственности. ей принадлежит движимое и недвижимое имущество, доходы местных бюджетов, другие средства, земля, природные ресурсы, находящиеся в собственности соответствующих территориальных общин — ч. 1 ст. 142 Конституции Украины);
5. Фискальная — члены территориальной общины, являются плательщиками местных налогов и сборов (ст. 67 Конституции Украины; ст. 4, 6, 15 ЗУ «О системе налогообложения» от 25.06.1991 p.).Представляет практический интерес определение роли территориальной громады в реализации так называемых муниципальных прав личности. Такие права возникают только у субъекта, который является членом территориального коллектива, и реализуются только в сфере местного самоуправления.
Муниципальные права личности основаны на «триаде интересов», которые возникают в сфере местного самоуправления:
• интересы территории;
• интересы территориальной общины;
• интересы конкретного лица.

Виды территориальных общин

Видовая характеристика обществ имеет не только научное, но и практическое значение. Каждый из видов территориальных общин имеет свои социологические, экономические и культурологические характеристики.
За действием механизмов защиты интересов граждан как членов территориальных коллективов различают:
• Основные (город, село, поселок, район);
• Факультативные (микрорайон, квартал, улица, дом и тому подобное).
Различие между теми группами территориальных коллективов заключается в том, что органы самоуправления первой группы — местные советы, которые основывают свою деятельность на широких полномочиях, закрепленных в законах являются обязательными. Деятельность факультативных территориальных коллективов является урегулированным законодательством Украины, в частности, Законом Украины «Об органах самоорганизации населения» от 11.07.2001 p., Законом Украины «Об объединении совладельцев многоквартирного дома» от 29.11.2001 p., другими законодательными актами, однако они носят факультативный, необязательный характер.
По пространственной чертой деятельности территориальных коллективов выделяют:
• Территориальные коллективы в пределах населенного пункта или базовых, «природных» территорий (город, село, поселок);
• Территориальные коллективы в границах административно — территориального коллектива, «искусственных» территорий (районы, области, АР Крым);
• Территориальные коллективы в пределах крупных экономических районов.
Конституция Украины (ч. 1, ст. 140) и профильное законодательство Украины о местном самоуправлении закрепляет такую систему территориальных коллективов:
• территориальная община села или добровольное объединения в сельскую громаду жителей нескольких сел;
• территориальная община поселка;
• территориальная община города.

Правовой статус территориальных громад

Правовой статус территориальной громады определен Конституцией Украины, Законом Украины «О местном самоуправлении», Гражданским кодексом Украины, другими нормативными актами.
Территориальной общине предоставляется статус юридического лица. Она выступает как:
1. Субъект гражданско-правовых отношений. Согласно этому компетенцией территориальной общины являются:
^ создание юридических лиц публичного права — коммунальных предприятий, учебных заведений и тому подобное;
^ создание юридических лиц частного права — предпринимательских обществ;
^ осуществления хозяйственных операций;
^ имущественные отношения;
^ вхождение в обязательства (территориальные общины отвечают за своими обязательствами своим имуществом, кроме имущества, на которое согласно закону не может быть обращено взыскание);
^ведение процессов;
^ взимание сборов со своих членов для удовлетворения общественных потребностей.
2. Субъект бюджетного процесса с такими полномочиями:
^ формирование собственного бюджета;
^ создание внебюджетных, валютных, страховых, резервных и других целевых фондов денежных ресурсов;
3. Субъект предпринимательской деятельности в сфере предоставления общественных услуг:
^ в создании предприятий коммунальной собственности;
^ совместная деятельность с другими субъектами предпринимательской деятельности на правах совместной оперативной деятельности или получения дохода в виде дивидендов.
4. Субъект финансово-кредитных отношений:
^ в размещении местных займов;
^ получение кредитов в банковских учреждениях;
^ создание коммунальных банков, трастовых, страховых обществ;
^ гарантирования кредитов.

Функции и полномочия территориальных общин

Территориальная община выполняет важные общественные функции, обеспечивает реализацию основных социально-экономических прав граждан, является инструментом привлечения их к управлению обществом и его экономикой.
Диапазон функций, которые осуществляют территориальные общины очень широкий. Систему функций территориальных общин функции аналогичные функциям государства и функции, которые присущи исключительно или преимущественно субъектам местного самоуправления.
Так, к первой группе функций относятся:
1. Политическую функцию — проявляется в обеспечении реализации гражданами конституционного права участвовать в государственных и общественных делах. К ведению самоуправления относятся лишь те функции, которые государство может делегировать без угрозы политического единства государства.
2. Экономическую — направлена на создание локального сектора экономики. Заключается в решении экономических вопросов местного значения, в т.ч. в исполнении программ социально-экономического развития; управлении коммунальной собственности, местных финансов и тому подобное;
3. Социально-культурное — решение социально-культурных вопросов местного значения. К ведению местного самоуправления отнесено управление учреждениями образования, здравоохранения, культуры, которые принадлежат территориальному коллективу.
4. Экологическую — создание местных программ, а также участие в общегосударственных и региональных программах охраны окружающей среды (ст. 9 ЗУ «Об охране окружающей среды» от 25.06.1991 г.)

Специфические функции территориальной общины в свою очередь можно классифицировать следующим образом:
1. По уровням управления:
• Регионального значения «территориальный коллектив — территориальный коллектив»;
• Национального значения «территориальный коллектив — государство».
• Международного значения «территориальный коллектив — аналогичные институты зарубежных стран».
2. За объектами внешней деятельности территориального коллектива:
• Внешнеполитическая функция — формирование ассоциированного уровня самоуправления (районные, областные совета, международное сотрудничество);
• Внешнеэкономическая функция — заключение соглашений по экономическим вопросам с партнерами, которые территориально размещены за пределами административно-территориальной единицы, создания совместных предприятий, свободных экономических зон и тому подобное.
• Внешние социально-культурные функции — реализация социокультурних проектов с участием представителей разных территорий (профессиональные и учебные обмены, массовой и специализированный туризм, сотрудничества учебных заведений).
• Внешние экологические — реализация межтерриториальних экологических проектов.
3. В системе связей «территориальный коллектив — органы местного самоуправления», «территориальный коллектив — государственные администрации» реализуются:
• Контрольная функция — контроль за деятельностью советов со стороны территориального коллектива;
• Финансово-бюджетная функция — наличие, владение и свободное распоряжение территориальным коллективом финансовыми ресурсами;
• Материально-техническое — управление объектами коммунальной собственности.

4. В системе связей «территориальный коллектив — личность» и «территориальный коллектив — органы самоорганизации населения» особое значение приобретает информационная функция, которая реализуется через развитие муниципальной статистики, информационной службы и муниципального маркетинга.