Конституционное законодательство о статусе территориальных громад в Украине: доктринальные и прикладные аспекты

174

Решение многих проблем теории и практики современного муниципализма неразрывно связано с исследованием организационных и функциональных проявлений жизнедеятельности человека по месту жительства. Поскольку муниципальная власть прежде всего является следствием самоорганизации, самодеятельности, самодисциплины местных жителей, то ее становления и функционирования как целостной системы должно происходить прежде всего в первичных звеньях общества. Одной из форм самоорганизации социальных систем (в том числе – муниципальных) территориальные самоуправляющиеся сообщества. Данные социальные системы представляют собой наименьшие социальные единицы территориального типа. Внешне формальным выражением объединений жителей определенных населенных пунктов являются территориальные громады – первичные субъекты муниципальной власти.

Впервые термин «территориальная громада» в конституционном законодательстве был введен в Конституцию Украины, в части первой ст. 140 которой закрепляется, что местное самоуправление является правом территориальной громады – жителей села или добровольного объединения в сельскую громаду жителей нескольких сел, поселка и города – самостоятельно решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины. В действующем на момент ее принятия Законе Украины «О местных Радах народных депутатов, местном и региональном самоуправлении» от 26 марта 1992 г. эта категория и соответствующий субъект права не закреплялись, а он оперировал понятием «территориальная самоорганизация граждан». Впрочем, например в ст. 224 проекта Конституции, вынесенном Верховной Радой Украины на всенародное обсуждение 1 июля 1992 года, встречалось положение о том, что «местное самоуправление осуществляется населением городов, поселков и сел (территориальными общинами) непосредственно или через избранные им органы». В Конституционном Договоре между Верховной Радой Украины и Президентом Украины «Об основных принципах организации и функционирования государственной власти и местного самоуправления в Украине на период до принятия новой Конституции Украины» от 8 июня 1995 года употреблялся термин «территориальный коллектив граждан» с определением его роли как первичного субъекта местного самоуправления.

В принятом на основе Конституции Украины и действующем на сегодня Законе Украины «О местном самоуправлении в Украине» от 21 мая 1997 г. не только закрепляется, что территориальная громада – это жители, объединенные постоянным проживанием в пределах села, поселка, города, являющихся самостоятельными административно-территориальными единицами, или добровольное объединение жителей нескольких сел, имеющих единый административный центр (ст. 1 Закона), а определяется ее место среди других элементов системы местного самоуправления (ст. 5 Закона) как первичного субъекта местного самоуправления, основного носителя его функций и полномочий (ст. 6 Закона).

Несмотря на это, следует констатировать, что существующая законодательная база местного самоуправления в Украине и проекты, которые реализовывались в области становления и развития территориальных громад, носили фрагментарный характер и были направлены лишь на решение отдельных вопросов конституирования их статуса. Поэтому, по мнению многих экспертов по вопросам муниципального права, актуальным является комплексное решение главной проблемы организации и функционирования местного самоуправления в современной Украине – создание конституционно-правовых условий для становления территориальных громад как первичных субъектов местного самоуправления, основных носителей его функций и полномочий.

В силу этого, пожалуй закономерно, что в современных конституционно-проектных и законодательных инициативах, несмотря на диаметрально противоположные доктринальные позиции, наблюдается соответствующая тенденция по нормализации статуса территориальных громад. Так, большинство официальных конституционно-проектных предложений относительно внесения изменений к Конституции Украины, которые разрабатывались и инициировались парламентскими фракциями, с отдельными народными депутатами или Главой государства в последние годы прямо или косвенно касались институтов местного самоуправления и статуса территориальных громад. Такого рода предложения носили фрагментарный или косметический характер (см., например, Проект Закона Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины внесен народными депутатами Украины С. Б. Гавришем, Г. В. Богатыревой, К. Т. Ващук и др. Реестр. № 4105 от 04.09. 2003 г.), касаясь, например, только сроков избрания депутатского корпуса местного самоуправления (Проект Закона Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины», внесенный Президентом Украины Л. Д. Кучмой. Реестр. № 3207 от 19.06.2003; Проект Закона Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины», внесенный народными депутатами Украины. Ф. Януковичем, А. В. Лавриновичем и другими. Реестр. № 2722 от 08.07. 2008 г.), или предусматривали более основательную коррекцию соответствующего раздела Конституции Украины и всей конституционной модели местного самоуправления, как терминологического, так и содержательного характера (Проект Закона Украины «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Украины», внесенный народным депутатом Украины. С. Матвиенко. Реестр. № 3395 от 16.04. 2003 г.; Проект Закона Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины», внесенный народными депутатами Украины. С. Матвиенко, В. Л. Мусиякой, А. И. Мартынюком, А. А. Морозом, Ю. Г. Ключковским и др. Реестр. № 3207-01 от 01.07. 2003 г.; Проект Закона Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины», внесенный Президентом Украины. А. Ющенко. Реестр. № 4290 от 31.03. 2009 г.).

Весомый концептуальный потенциал, как в аспекте осмысления политического видения перспективных направлений развития конституционной модели организации местного самоуправления и отечественного муниципализма в целом, так и понимание потенциальных сценариев развития муниципальной реформы, содержат и альтернативные конституционно-проектные инициативы ряда политических партий и общественных организаций (см., например: Национальная Конституция (проект Всеукраинского объединения «Свобода»), в ред. от 17 апреля 2008 г.; Конституция Украины. (Новая редакция). Проект, разработанный и предложенный Коммунистической партией Украины; Конституция Украины. Интерактивный проект. Вторая версия. Разработан Институтом либерализма и предложен для обсуждения Либерально-демократической партией Украины и др.), хотя и они не содержали оптимальных «рецептов» относительно формирования эффективной конституционной модели местного самоуправления.

Концептуальный анализ официальных и других версий законопроектов о внесении изменений в Конституцию, разработанных в 2003-2014 годах позволяет сделать вывод о намерениях (или по крайней мере их декларирования) авторов почти всех этих законопроектов изменить философию всей модели регулирования деятельности местного самоуправления. По сути предлагается перейти от существующей ныне консервативной модели местного самоуправления, при которой местное самоуправление по сути осуществляется только на уровне территориальных громад, а на уровне регионов – областей и районов оно носит фактически символический характер, до полноценной системы местного самоуправления на всех уровнях организации общества.

Внедрение в Украине известного мировой муниципальной практике принципа повсеместности местного самоуправления создало бы правовые условия для активизации жизнедеятельности территориальных громад, четкие территориальные границы их муниципальной деятельности, способствовало бы децентрализации публичной власти, разграничению функций и полномочий центральных и местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, расширению самостоятельности и ответственности территориальных громад в решении задач жизнеобеспечения и развития территорий, городов, поселков и других населенных пунктов с учетом местной специфики, социально-экономических особенностей и культурно-исторических традиций громад и регионов. В частности, предоставление представительным органам местного самоуправления на региональном уровне (районным и областным советам – при условии сохранения соответствующих названий этих субъектов, или другим органам регионального представительства территориальных громад) права на образование собственных исполнительных органов превратило бы эти органы в самодостаточные и дееспособные субъекты местного самоуправления, которые смогли бы полноценно представлять общие интересы территориальных громад (например, проект, внесенный народным депутатом Украины. С. Матвиенко, реестр. № 3395 от 16.04. 2003 г.; проект, внесенный народными депутатами Украины. С. Матвиенко, В. Л. Мусиякой, А. И. Мартынюком, А. А. Морозом, Ю. Г. Ключковским и др., реестр. № 3207-01 от 01.07. 2003 г.; президентский проект, реестр. № 4290 от 31.03. 2009 г., проект, разработанный и предложенный Коммунистической партией Украины и др.).

Оригинальными в этом аспекте является конституционно-проектные наработки, предложенные экспертами Украинского Хельсинского союза по правам человека и Харьковской правозащитной группы (Проект Конституции Украины (2012) с постатейными комментариями). Так, в ст. 164 подготовленного ими проекта, предлагается закрепить, что местное самоуправление представляет собой право и реальная способность территориальной громады – жителей села, поселка, города, района, области, района в городе, а также созданных ими органов регламентировать отдельный участок публичных дел и управлять ими, действуя в рамках Конституции и закона, под свою ответственность в интересах местного населения. Местное самоуправление, предлагают разработчики проекта, должна осуществляться территориальной громадой в порядке, установленном законом, как непосредственно, так и через органы местного самоуправления: сельские, поселковые, городские, районные, областные, а также районные в городе советы и их исполнительные органы.

Стоит отметить, что в апреле 2014 года Министерством регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Украины подготовлены предложения относительно изменений к Основному Закону (Конституции) Украины (относительно децентрализации власти). Эти предложения были направлены на реализацию «Концепции реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине», утвержденной Распоряжением Кабинета Министров Украины от 1 апреля 2014 года № 333-р. Необходимость таких изменений обусловлена тем, что именно Конституция определяет основы системы власти, и без соответствующих изменений провести реформу невозможно. В указанном контексте, основные изменения предусматривают введение трехуровневой системы административно-территориального устройства Украины – область, район, община по широте местного самоуправления и передачу функций исполнительной власти от местных администраций исполнительным органам советов соответствующего уровня. В силу этого, предусматривается в ст. 140 Конституции закрепить положение, согласно которому органами местного самоуправления, которые представляют общие интересы общин района и области есть районные и областные советы и их исполнительные органы.

В то же время, во многих версиях законопроектов относительно изменений к Конституции есть определенные недостатки, спорные моменты, несогласованные положения и тому подобное. Прежде всего они связаны с фрагментарной и противоречивой регламентацией правосубъектности первичного субъекта местного самоуправления – территориальной громады. Так, сомнительной с точки зрения муниципальной теории является попытка в ряде версий существующих законопроектов вообще отказаться от категории «территориальная громада», заменив его терминами «громада» или «жители общины» (например, проект, внесенный народным депутатом Украины. С. Матвиенко, реестр. № 3395 от 16.04. 2003 г. или президентский проект, реестр. № 4290 от 31.03. 2009 г.) или, по сути, сузить объем ее правосубъектности до статуса административно-территориальной единицы (например, проект Всеукраинского объединения «Свобода»).
Такого рода предложения предусмотрены и в проекте Закона Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины», внесенному Президентом Украины П. А. Порошенко 26 июня 2014 года (рег. № 4178а). В частности, ст. 133 предлагается изложить в редакции, согласно которой «Систему административно-территориального устройства составляют административно-территориальные единицы: регионы, районы, громады», а часть первую ст. 140 – «Местное самоуправление является правом и способностью жителей громад в рамках Конституции и законов Украины самостоятельно решать вопросы местного значения в интересах местного населения как непосредственно, так и через органы местного самоуправления».

На наш взгляд, не вызывает сомнения, что местное самоуправление является правом и способностью местных жителей – членов территориальных громад в рамках Конституции и законов Украины самостоятельно решать вопросы местного значения в интересах местного населения как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. Впрочем, использование терминов «громада» или «жители громады» вместо имеющегося в действующей Конституции именование «территориальная громада» или трансформация содержания ее статуса, не только в значительной степени обесценивает, как в целом феномен местного самоуправления, так и правовое и общественно-политическое значение его субъектной первоосновы в аксиологическом, онтологическом, гносеологическом аспекте или его значение с точки зрения генезиса местного самоуправления, учитывая, что именно территориальная громада находится у истоков муниципализма в Украине.