Системная мощность и гражданская эффективность как критерии оценки функционирования территориальных громад

177

Системная мощность и гражданская эффективность как критерии оценки функционирования территориальных громад

Рассмотрены цели функционирования территориальной громады – системную мощность и

гражданскую эффективность. Проанализировано функционирование муниципальных корпораций в

США и гражданских корпораций Швейцарии. Продемонстрировано шаги осовременивания и

рост производительности деятельности территориальных громад в мире.


В реалиях сегодняшнего дня среди ученых Украины продолжается дискуссия относительно

актуальности и необходимости административно-территориальной реформы, предоставление

дополнительных полномочий органам местного самоуправления и децентрализации. Согласно

с правительственным законопроектом, считается, что создание укрупненной административно-

территориальной единицы – громады, предоставление ему общих бюджетных ресурсов (и даже

части дополнительных налоговых поступлений) является инструментом решения спектра

проблем социального обеспечения, слабости территориальной инфраструктуры. О

гражданской эффективности практически никто не говорит. Однако необходимо обратить

внимание на исследования именно критериев оценки эффективности указанных инструментов, а

уже потом планировать этапы их применения или вообще отказаться от их привлечения в

отечественную практику. Ведь часто авторы выступлений из среды политикума или даже

научных институтов не углубляются в эти понятия и не различают особенностей

функционирования территориальной громады и органов местного самоуправления, их

взаимосвязи. Преимущественно отечественная пресса наполнена тезисами о том, что управление

непосредственно обществом, инициативы громады оказывают хаос, отличаются популизмом,

впихивают отечественное общество обратно в тоталитарное коммунистическое прошлое.

Широко применяемой является тезис о направленности общественных инициатив на расширение

расходов и невозможность увеличения налогообложения. Однако она не имеет эмпирического

подтверждения. Дж. Мацусака показал, что общественные инициативы не имели никакого

парализующего эффекта на бюджет Калифорнии даже в период самых существенных бюджетных

кризисов [2; 8].

П. Моуритцен, Л. Роуз, Б. Дентерз исследуют возможности взаимовлияния размера

административной единицы и локального электорального участия. 

Преимущественно подчеркивается обеспечение локального сервиса. Существенно меньше

рассматривается вопрос влияния размера административной единицы на характер и

жизнеспособность локальной демократии. На примере громад Швейцарии, Норвегии, Дании

выявлено, что не существует доказательств наличия значимых прямых или косвенных эффектов

административного размера на результат голосования на локальных выборах. В то же время,

относительно Чехии выделена меньшая вероятность перевыборов именно в малых муниципалитетах

[4]. А. Габриэль из университета Штутгарта отмечает, что влияние размера

административной единицы является минимальным и он вызывает только осложнения [6].

С другой стороны, Шарпф выделяет два лица демократической самоидентификации:

1) управления для людей; 2) управление людьми (как субъектом действия) [4]. Публичная участие

в такой способ является механизмом обеспечения решений, отражающих громадные

преференции. На основе этого подхода, управления людьми в условиях большего размера

административной единицы существенно осложняется из-за ограничения инструментов.

В то же время, Дахл и Тафте утверждают необходимость достижения двух целей:

гражданской эффективности и системной мощности [4].

Таким образом, целью статьи является осуществить анализ опыта громад Швейцарии, США

и других стран по идентификации эффективности инструментов местного самоуправления

на основе системной мощности и гражданской эффективности для возможного

дальнейшего привлечения в отечественную практику.

Следует подчеркнуть фактической (хоть это гарантировано официальными институтами)

отсутствия такого субъекта местного управления, как громада в Украине. Также отметим,

что сегодня не больше нескольких десятков территориальных громад Украины в условиях жесткого

сопротивления со стороны органов государственной власти работают фактически как публичные корпорации.

Рассмотрим критерии оценки местного самоуправления, изложенные в труде Дахлу

и Тафте. Системная мощность, по их мнению, предполагает способность полностью

соответствовать коллективным преференциям граждан, а гражданская эффективность –

уровень, на котором граждане ответственно и компетентно полностью контролируют

решение существующих форм управления. Они пришли к выводу, что ни один простой тип или

размер административной единицы не является оптимальным для достижения этих двух целей.

В частности, обнаружили: чем меньший размер административной единице, тем больше

гражданская эффективность в воздействии на политические решения. Вместе с тем, системная

мощность и гражданская эффективность – две цели, которые невозможно достичь одновременно.

Исследователи Дахл и Тафте признали, что результаты анализа содержат определенный уровень

погрешности из-за недостаточности эмпирических данных.

Моуритцен, Роуз, Дентерс подвергают сомнению так называемое кредо “красота великого”.

На основе чего воспринято такой подход? Что имеют в виду, в частности, указанные

европейские исследователи под системной эффективностью? Ученые выделяют три

необходимые характеристики: 1) адекватный набор сотрудников; 2) актуальна

производительность; 3) эффективность локального правительства [4].

Относительно пункта 1 Дентерс действительно обнаружил позитивную связь для громад

Нидерландов. В то же время многие другие авторы идентифицируют такое “достижение” как новую

“армию бюрократов”. Или малые и крупные административные единицы отличаются своей

способности решать локальные проблемы? Эмпирического подтверждения этого тезиса не

обнаружено. Есть лишь определенные исследования отдельными странами в рамках конкретных

функционирующих моделей относительно незначительного количества муниципальных заданий и услуг,

в частности работы Дерксена и Дентерса 1987 и 1990 гг., которые касаются Нидерландов.


Направления реформирования системы местного самоуправления в Украине

С другой стороны, важным является вывод Пэддисона, Бойни, Хоулберга, что уровень,

который достигает экономика масштаба за счет масштаба для отдельных услуг, может

привести к неэкономичности масштаба для других.

Стоит напомнить необходимое условие теоремы Коуза о возможности решения

проблемы внешних экстерналий без вмешательства государства при условии пренебрежения эффектом

масштаба. Мы же в результате конкретных действий отечественных чиновников можем наблюдать

централизацию власти, увеличение роли центрального правительства в направлении, диаметрально

противоположном субсидиарности.

Еще более важным является вопрос необходимости разделения услуг, предоставляемых людьми

непосредственно в рамках прямого общения, и таких, которые функционируют в рамках

технической инфраструктуры. И здесь выводы относительно взаимовлияния могут быть

диаметрально противоположными.

Б. Торглер, Ф. Шнайдер, Ч. Шальтеггер сконцентрировали свое внимание на

взаимовлиянии локальной автономии, налоговой морали, теневой экономики [3].

Рассматривая опыт Швейцарии, обнаружена положительная связь между локальной

автономией и налоговой моралью и отрицательную связь – между локальной автономией

и размером теневой экономики.

Известными являются выводы Емингама и Сандмо, что уровень страха перед наказанием

положительно коррелирует с уменьшением уклонения от налогообложения. Но эти исследования

критикуются Граецом, Вильде, Альмом, Маклелландом, Шульце, Фрей, Фельдом

и др. Экономисты в основном советуют искать другие инструменты решения этой проблемы.

Эту же тему развивают американские исследователи. Обратимся к книге Дэвида

Морриса “Новые городские государства” [9]. Какие шаги превалируют со стороны осовремененных

городских громад? В частности, в сфере экологии речь идет о “системе замкнутой петли”,

когда отходы одного процесса становятся сырьем для другого. В сфере экономики локальное

самообеспечение означает максимизацию добавленной стоимости к исходному сырью при

рассчете производства и маркетинга ради прибыли общества. Важным является тезис

автора: мусор не что иное, как смесь сырьевых материалов [9].

Джеймс Мэдисон аргументировал преимущества именно малых городов в содействии

экспериментам и диверсификации. По его мнению, если инновация не удается, потери

минимальные и все другие города могут избежать негативного опыта. Если эксперимент

успешный, уроками успеха могут воспользоваться сотни громад.

Интересным в этом отношении является принцип Дэниела Мойнигана: не нужно возлагать

в обязанности большей единице то, что может сделать меньше. То, что может сделать семья,

не следует возлагать в обязанности громаде. То, что может общество, не следует возлагать в

обязанности штата. Это известный нам принцип субсидиарности. Указанные исследователи

отмечают, что соблюдение этого принципа усиливает процесс интеграции. Оба

ослабляют явления сепаратизма.

Сенатор Марк Хэтфилд отмечает: в настоящее время централизация управления

ухудшила способность громад распоряжаться собственным имуществом и участвовать в процессе

управления [10]. Необходимо изменить этот тренд и развивать наши города как линию

соседского управления и межсоседской кооперации. Лишь 8 % американцев живут в

семи городах с населением 1 млн жителей и более 30 % живут в 800 городах с населением

25 – 100 тыс. жителей. То есть можем проследить, что большинство американцев живет в

небольших населенных пунктах, а следовательно, имеет доступ к различным инструментам не

только представительной, но и прямой демократии. Отметим, что применение электронной

демократии не ограничивается любым размером административной единицы.


Теория и практика государственного управления.

Над чем сегодня работают громады малых городов? Например, сейчас треть

земельных участков типичного американского города фактически занята автомобилями.

В Лос-Анжелесе – это больше половины. Эта земля не может развиваться. Часто она

не приносит никаких налоговых доходов. Другая проблема – функционирование рынка

недвижимости. В Колумбии накладывается дополнительный налог на быструю смену собственника

недвижимости; в Дэвисе (Калифорния) это происходит также, если жилье покупается

меньше, чем на год. 20 % жителей Санта Моники – арендаторы жилья.

Очевидно, что такие шаги связаны с изменением подходов к институту собственности,

возможно лишь при определенных условиях. Согласно выводам Дэвида Морриса, соседские отношения

являются источником силы лишь, когда они сплочены. Сплоченность становится частью стабильности.

Агрессивность муниципальных корпораций по требованию их граждан является относительно новым

феноменом американской реальности. Эти новые “правительства” иногда называются “громады общего

интереса”. Такие выводы приводятся и в результатах исследований Елионор Остром [1].

Муниципальные корпорации радикально изменили свои функции: от продвижения бизнеса в

целевых интервенциях в локальную экономику, основанную на экономическом исследовании и

планировании. Некоторые города используют локальные пенсионные фонды для содействия

резидентам в приобретении жилья. Иногда громады города сами оперируют бизнесом. Они есть

собственниками и осуществляют управление бизнесом на рынках энергии, воды, канализационных

систем, транспорта. Низкоарендные дома, аэропорт, парковки восприняты судом как

“публичные цели”. То есть они могут быть объектом деятельности публичной корпорации. Реже

– это гостиницы, рестораны, магазины. Например, 30 городов Огайо имеют собственные кабельные

системы. громады в Огайо владеют и управляют железной дорогой.

Дж. Роуз настаивает на радикальном изменении концепции частной собственности. Подход

“разработчик получает право разрабатывать, поскольку он владеет участком земли и общество

позволило ему ..” быстро меняется. Децентрализация и развитие на локальном

уровне становятся все более важным сегодня. Новое публично-частное партнерство

означает новый тип деятельности и риска.

В Швейцарии существует проблематика другого характера – дифференциация между гражданской

корпорацией (civic corporation) и политическим муниципалитетом (political municipality).

К гражданской корпорации относят всех граждан, объединенных общим происхождением из

конкретной громады (gemeinde) или таких, кто уплатил соответствующий вклад. Несколько раз

суды решали, что в рамках закона отказывать в принятии новых членов нельзя,

однако цена членства является высокой. Публичные советы – это тоже часть политической арены, но

это общение людей со схожими взглядами. Индивидуальные или политические стратегии

соответственно не являются объектом дискуссий. Большинство интересов участников корпорации

является гомогенными. Это специализированное объединение, сосредоточенное на управлении

собственным имуществом.

Преимущество гражданской корпорации – отсутствие имитации частного управления активами.

Политический муниципалитет должен управлять гораздо более широким спектром публичных

товаров и услуг. Он объединяет всех резидентов территории громады, независимо от кантона,

к которому они относятся. Важной задачей является сохранить шаткий баланс между

вышеназванным корпорациями.

А. Ляднер рассматривает это разделение несколько по-другому: как громаду бургеров (аналог

гражданской корпорации) и громаду жителей (аналог политического муниципалитета) [7]. Этот

разделение произошло еще в 1798 – 1803 гг. Некоторые кантоны отказались от разделения, некоторые

сохранили громаду бургеров. С 1874 г. переселенцы получили право голосования, а потому

этот вопрос приобрел новую актуальность. Сегодня среди кантонов Швейцарии есть такие, где

громад бургеров никогда не существовало; где существует двойная муниципальная (коммунальная)

структура; где появляются процессы слияния и кантон поддерживает эти процесс слияния; где

хоть и нет громад бургеров, но есть особые корпорации частного права; где существует

комплексная структура, которая не поддается классификации, представленной здесь.

В Цюрихе, например, с 1866 г. не существует громады бургеров, однако функционируют

политическая, церковная, школьная громады.

Гражданская корпорация Берна, согласно закону о муниципалитете 1998 г.,

обязана учитывать интересы политических муниципалитетов. Корпорация не

уполномоченна собирать налоги, поэтому ее благосостояние полностью зависит от развития

собственных ресурсов. В его администрации работает 18 человек (15 полных ставок).

Активы корпорации включают 917 га сельскохозяйственных земель и участков

в зонах застройки 79 га участков с поверхностными правами, находящихся в

долгосрочной аренде (до 99 лет), аренда недвижимости – 6 га, участки находятся

в управлении других администраций – 188 га, остальное – 80 га.

Лесная администрация гражданской корпорации управляет более чем 4000 га леса, сама

корпорация владеет 85 % леса на территории громады. За последние 50 лет активы корпорации

оставались в стабильном состоянии.

А. Ляднер отмечает, что в кантоне Берн есть громады жителей, бургеров и смешанные

громады [7]. Иногда громада жителей охватывает несколько громад бургеров. Смешанные громады

создаются объединением громад жителей и бургеров.

Чур – столица кантона Гризон. Гражданская корпорация владеет недвижимостью на территории

альпийских муниципалитетов, где распространено горное земледелие. В 1974 г. граница между

гражданскими публичными корпорациями и муниципалитетами не была формализована. В

1974 г. осуществлено распределение на товары использования (use goods) и гражданские товары. К

первых относятся альпийские земельные участки, леса, ко вторым – здания и другие земельные

участка. Все доходы, генерируемые от использования товаров, поступающих в политическую

громаду. Вместе с тем, гражданская корпорация осуществляет функцию управления. Ассамблея Чура

имеет 4500 членов. Корпорация владеет также землями в других муниципалитетах, в частности в

Арозе (1248 га в 2006 г.) и других громадах (1376 га). В рамках муниципалитета Чур активы

оставались стабильными (1644 га в 1964 г., 1649 га в 1985 г., и 1593 га в 2006 г.). Имеющиеся

потери вызваны только строительством новых дорог и другими публичными потребностями. Другая

ситуация складывается относительно земель корпорации в Аррозе. Здесь корпорация владеет и

земельными участками в зонах развития, которые она начала скупать еще в первой половине XVI века.

Кроме того, доходы от лыжной инфраструктуры и двух ресторанов поступают согласно

законам в политический муниципалитет.

Политическая громада Базеля вообще не имеет собственных органов. Эти функции выполняет

администрация кантона, но с 1858 г. существует громада бургеров. Совет бургеров в сотрудничестве

с рекламным агентством формирует городской проект и пытается его наиболее выгодно

продать. Здесь господствует мнение, что громада бургеров лучше выполняет свои задачи тогда,

когда использует современные инструменты.

Вопрос объединения является сейчас “горячим” в Люцерне. 29 ноября 1998 г. 75 %

жителей проголосовали за то, что в городе остается только одна громада. Здесь существовала

единственная в Швейцарии громада бургеров, что собирала прямые налоги.

Традиционным задачам публичной корпорации здесь является обеспечение менеджмента

публичными товарами и обеспечения социальной поддержки своих членов в случае

необходимости. Публичная корпорация – форма организации жителей громады, чья определена

уставом или законом миссия – управление общим наследием. Подробнее этот процесс

можно рассматривать на определенных уровнях.

 

Как показывает отечественный опыт, социальная поддержка в случае отсутствия громады –

публичной корпорации становится фикцией. В Украине отдельная муниципальная власть легализована

с момента принятия Конституции в 1996 г., однако лишь де-юре.

Сегодня же главная задача таких корпораций – управление реальными активами

способом, что не уменьшает объем капитала. Текущие ежедневные дела решаются

администрацией публичной корпорации. Как отмечает Гербер, в 2003 г. 24,3 % лесов

Швейцарии принадлежат гражданским корпорациям, 18,2 – другим типам корпораций, 21,4 % –

политическим муниципалитетам [5].

Развивая тему эффективного функционирования CPR – институций (common pool

resource – институций), Гербер отмечает, что CPR – институтам необходимо оставить

достаточно свободного хода для стимуляции предпринимательского движения с целью учета

интересов своих членов, обеспечение прав, сохранности имущества [5].

Наиболее активные гражданские корпорации способны повлиять на систему убеждений и

поведения субъектов, привлеченных к управлению землей – политических муниципалитетов,

других возможных собственников земли, девелоперов, жителей – за увеличения их

способности к политике целей, долгосрочного планирования, интеграции и социальной

экологической платформы. Например, корпорация Берна производит сертифицированную древесину,

а в Чури проверяет через собственных инспекторов соответствие использования публичных

товаров законам и подзаконным актам.

В отличие от CPR – институций Елионор Остром, швейцарские корпорации не только

самоорганизованные и построены на праве собственности, но и также урегулированы четкой

публичной политикой, которая стимулирует их к взаимодействию в рамках политико-

административного объединения.

Гражданская корпорация, как оказалось, имеет преимущества в использовании ресурса “время”;

может позволить себе стратегию “жди-и-смотри”.

Корпорация может позволить себе ожидание трансформации

сельскохозяйственной земли в зоны застройки или других благоприятных условий для реализации

проектов. С другой стороны, корпорация устанавливает ограничения на приобретение

сельскохозяйственной земли не фермерами.

Фактически гражданская корпорация и политический муниципалитет – две группы игроков,

что работают на общий интерес общества.