Территориальная громада Украины имеет уникальные права

294

Таких прав, которые имеет территориальная громада в Украине, не имеет ни один другой субъект гражданских правоотношений, орган власти или политическая организация. Пользуется ли она этими правами — это важнейший вопрос .. особенно правами, которые предоставляет территориальной громаде ратифицирована в Украине Европейская хартия местного самоуправления ..?

В отечественном законодательстве территориальные громады являются субъектами отношений собственности, обязательственных, наследственных и других гражданских отношений. Громада признается стороной в обязательствах местного займа, может наследовать имущество. Территориальная громада одновременно возмещает ущерб, причиненный незаконными решениями, действиями или бездействием органа местного самоуправления (которого она даже не создавала в качестве учредителя юридического лица), его должностным или служебным лицом, принятием незаконного нормативно-правового акта и тому подобное.

Выполнение всех этих функций без статуса юридического лица невозможны.

Желая мира и согласия в громаде, с целью люстрации своих избранников — депутатов созданы общим собранием территориальные громады (таких в Украине до 2012 года вообще не было, а сейчас таких есть несколько десятков) обращаются к своим представительным органам с целью утверждения сессией принятого громадой устава — малой конституции громады. Что же мы имеем в результате?

1. В одной из областей (по понятным причинам не распространяем более точной информации) сессии уже в девятом случае утверждают принятый громадой устав, а регистрационный орган выдает свидетельство о регистрации устава территориальной громады.

2. В Ивано-Франковской области депутаты сельского совета полным составом воздержались под бдительным оком представителей районного совета и райгосадминистрации.

3. Во Львовской области в одной из громад депутаты частично проголосовали против утверждения, частично воздержались. Контроллера и законного владельца в лице громады нарушителям законодательства не нужно. Таким образом они почему-то решили вследствие своей юридической безграмотности, что от представительного органа (да еще и фиктивного) может зависеть юридический статус самого владельца-основателя. В других громадах области ситуация похожа.

4. В Житомирской области депутаты сельского совета утвердили устав, районная юстиция побоялась выдать свидетельство, перекинув ответственность на областную. Областная отказала без всякой аргументации. Громада, правда, и в такой ситуации работает, чувствуя свою силу, используя при необходимости в гражданских правоотношениях возможности юридического лица — представительного органа, который выполняет решение громады. За неправомерный отказ в регистрации устава громада в суд пока не обращалась.

Эта практика началась с требования районной юстиции во Львовской области, чтобы процедура регистрации устава состоялась в соответствии с постановлением ВР Украины 1998 года об утверждении уставов территориальных громад органами местного самоуправления. Понимая, что это требование является незаконным, мы все же надеялись проверить, насколько выбранные по “демократическим” избирательным законодательством местные депутаты действительно представляют интересы территориальных громад на местах. Оказалось, что они преимущественно являются защитниками частных интересов отдельных лиц и своих собственных, а в других вопросах являются фактическими наемными работниками райгосадминистраций.

Следовательно, общество, громада приняла устав. Можно ли требовать от него дополнительного утверждения ее устава представительным органом? Насколько этот орган легитимен, об этом сейчас не говорим.

В ст. 80 “Понятие юридического лица” Гражданского кодекса Украины указано, что юридическим лицом является организация, созданная и зарегистрированная в установленном законом порядке. В ст. 89 “Государственная регистрация юридического лица” конкретизируется: юридическое лицо подлежит государственной регистрации в порядке установленном законом. Нарушение установленного законом порядка является основанием для отказа в регистрации. Отказ в государственной регистрации из других мотивов (нецелесообразность и т. п) не допускается. Поэтому, к чему тут постановление об утверждении устава органом самоуправления, ведь постановления издаются на базе законов и не являются законами.

Согласно ст. 92, ч. 15, 20 Конституции Украины основы местного самоуправления, организация и порядок проведения выборов и референдумов определяются исключительно законами Украины. Постановления Верховной Рады принимаются по конкретным вопросам с целью осуществления ее учредительной, организационной, контрольной и других функций (ст. 138 Закона Украины “О регламенте Верховной Рады Украины).

Поэтому в соответствии со статьями 141-143 Конституции Украины вопрос принятия или подачи на регистрацию устава территориальной громады может решаться ней непосредственно. Было бы нелогично, чтобы территориальная громада, обладая конституционным правом местного самоуправления, правом решения любого вопроса местного значения обращалась к своему представительному органу с просьбой утвердить ее решение.

Вместе с тем, подчеркнем, что статус юридического лица публичного права для территориальной громады определен Конституцией и Гражданским кодексом.

Напомним, что порядок образования и правовой статус юридических лиц публичного права в соответствии со ст. 81 ГК Украины устанавливаются Конституцией Украины и законом. В этой же статье указано, что юридическое лицо может быть создано путем объединения лиц и (или) имущества.

Статья 318 «Субъекты права собственности» ГК Украины определяет, что субъектами права собственности в Украине является Украинский народ и другие участники гражданских отношений, такие как ГОСУДАРСТВО УКРАИНА, ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ГРОМАДЫ и другие субъекты ПУБЛИЧНОГО ПРАВА, определенные статьей 2 «Участники гражданских отношений» ГК Украины.

Из норм ст. 316 и ст. 318 ГК Украины следует, что и государство Украина, территориальные громады сел, поселков, городов, районов в городах государства Украины, являются ЮРИДИЧЕСКИМИ ЛИЦАМИ ПУБЛИЧНОГО ПРАВА, что является распространенной практикой в большинстве европейских государств. Такой статус территориальных громад, как и в Украине, установлен законом.

Единственное, что нужно сделать для использования прав юридического лица публичного права — территориальной громады жителей административно-территориальной единицы – выполнить требования статьи 81 ГК относительно создания юридических лиц публичного права путем объединения лиц и имущества, создать комитет общественных представителей или иной уполномоченный орган (согласно ст. 6 Европейской хартии местного самоуправления) для осуществления представительских функций и наделить его полномочиями, указав это в уставе. Принятие устава территориальной громады и его отдельный статус предполагается Европейской хартией местного самоуправления, которая является неотъемлемой частью национального законодательства.

Такое юридическое лицо на базе ст. 80 наделяется гражданской правоспособностью, может быть истцом и ответчиком в суде.

 

Требования статьи 19 Закона о местном самоуправлении, по государственной регистрации устава в центральном органе исполнительной власти касаются лишь случая, когда устав принимается органом местного самоуправления, а не жителями – собственниками. Более этого, это может касаться разве что юридических лиц частного права. Вместе с тем, Закон также предусматривает необходимость принятия устава. В частности статья 9 гласит, что порядок формирования и организация деятельности советов определяются Конституцией Украины, этим и другими законами, а также уставами территориальных громад.

Прочтите внимательно статью 4 Европейской хартии о местном самоуправлении, что является частью национального законодательства, в официальном переводе:

Главные полномочия и функции органов местного самоуправления определяются конституцией или законом. Однако это положение не препятствует наделению органов местного самоуправления полномочиями и функциями для специальных целей согласно закону.

А теперь обратите внимание на текст оригинала статьи 4:

The basic powers and responsibilities of local authorities shall be prescribed by the constitution or by statute. However, this provision shall not prevent the attribution to local authorities of powers and responsibilities for specific purposes in accordance with the law.

То есть, первое предложение абзаца следовало перевести так:

Основные полномочия и функции территориальных громад (локальных властей) определяются конституцией или уставом.

В хартии используются термины и “закон” и “устав”, однако официальный перевод по непонятным причинам отстранил слово “устав” вообще из текста хартии. В то же время, использование в оригинале сроков и “закон” и “устав” четко указывают на их различное смысловое значение. Таким образом, уставы территориальных громад является частью национального законодательства и не нуждаются ни в дополнительном утверждении каким-либо органом. Регистрация устава может произойти по собственному желанию территориальной громады с целью активизации или упрощение хозяйственной деятельности общества непосредственно.

В статье 3 в оригинале:

 

This provision shall in no way affect recourse to быть установлен of citizens, referendums or any other form of direct citizen participation where it is permitted by statute.

А в официальном переводе:

Это положение никоим образом не мешает использованию собраний граждан, референдумов или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом.

Как видим, оригинал предусматривает указания в уставе (а не в законе) дополнительных форм прямого участия граждан. А при переводе это право у общества изъято.

Таким образом устав призван определить формы прямого участия граждан в осуществлении их властных функций в дополнение к указанным в Конституции Украины.

Поэтому необходимость принятия устава территориальной громадой, его смысловая нагрузка предусмотрено Европейской хартией местного самоуправления. По непонятным причинам этот очевидный обман при переводе не выходил за рамки научных статей специалистов в сфере перевода.

В официальном переводе:

Полномочия, которыми наделяются органы местного самоуправления, как правило, должны быть полными и исключительными. Они не могут отменяться или ограничиваться другим центральным или региональным органом, если это не предусмотрено законом.

И в оригинале:

Powers given to local authorities shall normally be full and exclusive. They may not be undermined or limited by another, central or regional, authority except as provided for by the law. Как видим полномочия локальных властей — территориальных громад ( значение этого выражения в британской традиции именно таким) передано путем фиктивного перевода их представительному органу.

Опять же видим явное противоречие с определенными Конституцией правами территориальных громад (local authorities) и явное несоответствие перенос переводом этих прав в орган местного самоуправления, наделенный полномочиями только управлять собственностью громад в пределах делегированных им полномочий.

Имеет ли громада право создавать собственные административные структуры, в частности избирать комитеты и наделять их полномочиями? Очевидно, что так.

Читаем в тексте хартии:

Without prejudice to more general statutory provisions, local authorities shall be able to determine their own internal administrative structures in order to adapt them to local needs and ensure effective management.

Что в правильном переводе означает:

Без ущерба для более общих законодательных положений территориальные громады (локальные власти) имеют возможность определять свои внутренние административные структуры с учетом местных потребностей и необходимости обеспечения эффективного управления (Ст. 6, ч. 1).

Могут ли делегировать полномочия общественным представителям члены громады для решения конкретных вопросов?

Согласно ст. 626 ГК договор является договоренностью двух или более сторон об установлении, прекращении или изменении гражданских прав и обязанностей. Согласно ст. 627 стороны свободны в заключении договора, выборе контрагента, определении условий договора. А в ст. 628 указано, что содержание договора составляют условия, определенные на усмотрение сторон.

Согласно ст. 240 представитель может передать свои полномочия частично или в полном объеме другому лицу, если это установлено договором или законом.

Согласно ст. 244 представительство, основанное на договоре, может осуществляться по доверенности, но не обязательно должно осуществляться по доверенности. Поэтому при делегировании голоса на собрание громады уместно воспользоваться правилами общественного представительства, указанными в постановлении 1993 года Верховной Рады Украины о собрании граждан.

В ст. 245 ч. 5 доверенность на право участия и голосования на общем собрании может удостоверяться регистратором, депозитарием, хранителем, нотариусом и другими должностными лицами, которые совершают нотариальные действия, или в ином порядке, предусмотренном законодательством. Такой иной порядок и зафиксировано в постановлении об общих собраниях граждан.

Мы несколько раз сталкивались в дискуссиях с позицией, что Украине необходим отдельный закон о территориальные громады. Он не нужен, ибо он уже есть. Это Европейская хартия о местном самоуправлении. С одной оговоркой — нужно пользоваться оригиналом, а не фальшивым переводом.

Хорошим анализом на эту же тему есть статья:

С.А. Панасюк “Проблемы перевода текста Европейской хартии местного самоуправления в контексте качественной имплементации положений”.