Территориальные громады и проблемы становления правовых основ их деятельности в Украине

196

Понятие территориальной громады является сравнительно новым для конституционного права Украины, которое не приобрело как единства мысли в науке, так и оптимального законодательного определения. Дефиниция “территориальная громада” как в работах ученых, так и в действующем законодательстве характеризуется различными подходами и квалифицирующими признаками. При определении данных общностей, за время конституирования института местного самоуправления в Украине, отечественный законодатель оперировал различными терминами: “территориальная самоорганизация граждан”, “граждане которые проживают на территории”, “население административно-территориальных единиц”, “территориальный коллектив граждан”.

Действующая Конституция Украины и Закон “О местном самоуправлении в Украине” 1997 года вводят категорию “территориальная громада”, под которой понимают первичный субъект местного самоуправления как совокупность жителей, объединенные постоянным проживанием в пределах села, поселка, города, являющихся самостоятельными административно-территориальными единицами, или добровольное объединение жителей нескольких сел, имеющих единый административный центр.

По мнению большинства экспертов категория “территориальная громада” наиболее оптимально раскрывает сущность явления, которое она характеризует. К тому же это полностью соответствует национальным историческим традициям Украины. Долгое время в средние века и до начала ХХ века. в разных частях Украины и при разных политических условиях громада была основной территориальной единицей.
Именно такое местное сообщество в результате взаимных коммуникаций, которые имеют системообразующий характер, объективно способна производить характерные интересы и реализовывать их на уровне местного самоуправления. Именно такая громада является той силой, которая способна, во-первых, к саморазвитию, самоорганизации и саморегуляции, а, во-вторых, призвана осуществить качественную трансформацию как самой себя, так и всего общественного организма в целом. Ее многоуровневость определяется интересами, потребностями, духовно-ценностными ориентациями каждого ее члена и социальных групп.

Понимание территориальной громады как основы местного самоуправления концентрирует в себе ценностную характеристику местного самоуправления как сложного, многогранного социального и правового явления, его место и значение в гражданском и конституционном механизме, ориентирует на обеспечение текущей управленческой взаимодействия, на регулирование внешних сторон местного самоуправления (выделение территориальных громад как первичных субъектов самоуправления, установление четких пространственных границ компетенции местного самоуправления, распределение прав местных коллективов и органов местного самоуправления как производных от них субъектов – правопредставителей своих общин).

Анализ характерных качественных черт территориальных громад позволяет выяснить правовую природу этих общностей. Считаем, что территориальная громада является тем самоуправляемым социальным центром, формирование и оптимальное функционирование которого станет предпосылкой построения гражданского общества и правового государства в Украине. Территориальная громада – это часть гражданского общества, которое представляет собой большую самоорганизованную суперсистему, которая состоит из многих институтов и ассоциаций людей. При этом не только гражданское общество, но и его общности на местах представлены значительным ансамблем самоуправляющихся кооперирующих громад, общностей и ассоциаций граждан, и каждый из этих субъектов со своими интересами. Степень развития местного самоуправления зависит от степени развития демократии в территориальной громаде, согласования составляющих ее различных ассоциаций граждан и социальных групп жителей на основе взаимопонимания, взаимопомощи, взаимных договоренностей, на основе стремления каждого помочь друг другу реализовать свои надежды и интересы – вот путь к тому, чтобы свободное развитие каждого стало условием свободного развития всех.

Нормативно-правовая институционализация территориальных громад объективно определена рядом факторов. Среди них, наиболее характерным является то, что территориальные громады владеют качествами первичного субъекта власти и управления на местном уровне. При этом ведущим фактором в проблеме формирования правового статуса территориальных громад служит их роль в формировании всей системы органов публичной власти: от высших до местных. Учредительный характер деятельности территориальных громад особенно рельефно проявляется в процессах образования и функционирования системы организационно-правовых субъектов местного самоуправления (местных советов, органов самоорганизации и тому подобное), деятельность которых вторичная. Поэтому назначение законодательства заключается в образовании политического и правового поля формирования дееспособных территориальных громад, их функционирования как первичных социальных субъектов публичной власти на местах.

Однако, конституционный институт территориальных громад должен рассматриваться не только как необходимая правовая предпосылка функционирования территориального самоуправления населения в процессе решения вопросов местного значения. Они должны расцениваться прежде всего как звено гражданского общества, стать важной частью политического процесса, носителями учредительных функций. Поэтому особенно важно отобразить значение территориальных громад как основы конституционного строя и субъектов гражданского общества, поскольку роль социальных общностей всегда первична в отношениях с элементами политической системы, что наиболее соответствует конституционной идее суверенитета народа.

Следует отметить, что положительные сдвиги в этом направлении наметились в законопроектной работе, направленной на регламентацию статуса территориальных громад. В частности, экспертами Ассоциации городов Украины и громад в 2006 г. был подготовлен проект Закона Украины „О самоуправлении территориальной громады”.

Главная цель проекта этого Закона состоит в определении согласно Конституции Украины основных принципов самоуправления территориальной громады в Украине, обеспечении ее конституирования и юридизации.

Основной задачей Закона Украины „О самоуправлении территориальной громады” разработчики его проекта видели законодательное определение статуса территориальной громады, реализация которого нашла свое отражение в следующих основных положениях законопроекта:

— формирование законодательных условий для становления территориальных громад путем урегулирования статуса территориальной громады как первичного субъекта местного самоуправления, основного носителя его функций и полномочий, определение особенностей ее правосубъектности;

— определение основных принципов самоуправления территориальной громады и разработку механизма их реализации и защиты;

— определение основных функций и полномочий государства и органов государственной власти в сфере самоуправления территориальных громад;

— определение особенностей реализации прав человека и гражданина в процессе самоуправления территориальных громад в Украине, установление критериев принадлежности к территориальной громаде и разграничение прав жителей и граждан Украины как первичных индивидуальных субъектов самоуправления территориальной громады;

— определение форм и гарантий участия членов территориальных громад в осуществлении задач, функций и компетенции местного самоуправления территориальных громад;

— определение правовых, территориальных, материальных, финансовых и других основ самоуправления территориальных громад;

— определение юрисдикции территориальных громад и системы услуг в сфере местного самоуправления.

Целесообразность принятия Закона Украины „О самоуправления территориальной громады” вряд ли вызывает сомнение. Актуальность такого законодательного акта в современной Украине, в сложных экономических, политических, социальных и других условиях развития институтов местного самоуправления, заключается в создании законодательных условий для реализации предусмотренных Конституцией Украины и Законом Украины „О местном самоуправлении в Украине” 1997 г. принципов, согласно которым в Украине признается и гарантируется местное самоуправление, первичным субъектом и основным носителем функций и полномочий которого является территориальная громада. Именно территориальная громада как первичный субъект местного самоуправления наиболее оптимально раскрывает сущность и роль местного самоуправления. К тому же это полностью соответствует национальным историческим традициям Украины и международно-правовым стандартам местного самоуправления.

Следует констатировать, что существующая законодательная база местного самоуправления в Украине и проекты, которые реализовывались в области становления и развития местного самоуправления, были направлены лишь на решение отдельных вопросов конституирование статуса территориальных громад (Закон Украины „О местном самоуправлении в Украине”, Закон Украины „Об органах самоорганизации населения”, уставы отдельных территориальных громад). Поэтому, предложенный Ассоциацией проект предусматривает комплексное решение главной проблемы становления и развития местного самоуправления в современной Украине – создание законодательных условий для становления территориальных громад как первичных субъектов местного самоуправления, основных носителей его функций и полномочий.

Концептуальная идея законопроекта „О самоуправления территориальной громады” заключается в том, что нельзя на практике внедрить в общественную жизнь реальное местное самоуправление без формирования дееспособных территориальных громад, наделенных специальной правосубъектностью как первичных коллективных субъектов права на местное самоуправление.
Уровень развития местного самоуправления напрямую зависит от степени развития демократии в территориальной громаде, согласование различных ассоциаций граждан и социальных групп жителей, которые составляют ее, на основе взаимопонимания, взаимопомощи, взаимных договоренностей, на основе стремления каждого помочь друг другу реализовать свои надежды и интересы – это путь к тому, чтобы свободное развитие каждого стало условием свободного развития всех. Сегодня необходимо создать законодательные предпосылки для становления реальных территориальных сообществ как сообществ людей, объединенных не только совместным проживанием, но и совместным участием в решении вопросов местного значения, ответственностью за развитие своей территориальной громады. Поэтому принятие предложенного экспертами Ассоциации законопроекта парламентом способствовало бы процессу становления и самосознания территориальных громад, всесторонней юридизации их статуса.

Следует отметить, что идея проекта Закона Украины „О самоуправления территориальной громады” не исчерпывается стремлением урегулировать все аспекты статуса территориальной громады исключительно в одном законодательном акте. Значительная часть статусных характеристик территориальных громад уже урегулирована в Конституции Украины и законах „О местном самоуправлении в Украине”, „Об органах самоорганизации населения”, „О выборах депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым, местных советов и сельских, поселковых, городских голов” и тому подобное. Данный законопроект развивает конституционную модель статуса территориальной громады как первичного субъекта местного самоуправления в Украине, органично дополняет существующие законодательные акты, детализирует особенности правосубъектности территориальных громад и создает целостную законодательную основу для самоуправления территориальных громад.

Думается, что такой законодательный акт, по условием его принятия, не станет „очередным”, „одним из многих законов”. Сегодня, по свидетельству экспертов, в Украине существует более 700 законов, в которых в той или иной степени урегулированы муниципально-правовые отношения. В то же время, вследствие противоречивой законодательной политики в сфере местного самоуправления, классические принципы «громадовской» модели местной демократии и публичной самоуправляющейся власти в Законе Украины “О местном самоуправлении в Украине” проигнорировано и переведен в плоскость государственного подхода. По формально-атрибутивным сохранением территориальной громады как “первичного субъекта местного самоуправления”, кроется функциональный приоритет в отношении нее органов местного самоуправления с одновременным сохранением советского отраслевого подхода к определению полномочий этих органов. В частности свидетельством тому является патерналистический подход который проводится в профильном законе о местном самоуправлении. Если в Конституции территориальная громада фиксируется как первичный субъект местного самоуправления, то в Законе закрепляется фактическая конкуренция субъектов локальной демократии – если территориальная громада будет неспособна осуществлять свое право на местное самоуправление (а кто это будет определять, остается не известным), то оно будет осуществляться под ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. Такая законодательная возможность фактически нивелирует конституционное право территориальной громады на самостоятельное осуществление местного самоуправления, фактически устраняет ее на второй план в решении вопросов местного значения.

Разработанный экспертами Ассоциации городов Украины и громад проект закона направлен на ликвидацию этой и других коллизий и, в определенной степени, уменьшение существующего в Украине „законодательному хаосу” в сфере местного самоуправления. В частности, в связи с принятием Закона Украины „О самоуправления территориальной громады” можно ожидать следующие юридические, политические, социально-экономические, психологические и другие последствия его применения:
— территориальные громады юридически почувствуют себя первичным субъектом местного самоуправления, основным носителем его функций и полномочий, смогут напрямую реализовывать свою политическую и экономическую правосубъектность и решать под свою ответственность широкий круг вопросов местного значения;
— определение основных функций и полномочий государства и органов государственной власти в сфере самоуправления территориальных громад и установления юрисдикции территориальных громад и системы услуг в сфере местного самоуправления позволит создать законодательные условия для разграничения компетенции между органами государственной власти и субъектами местного самоуправления и ликвидировать коллизии компетентцинного характера;
— определения особенностей правосубъектности жителей и граждан Украины как первичных индивидуальных субъектов самоуправления территориальной громады создаст реальные законодательные возможности для самоорганизации населения и непосредственного участия жителей в решении вопросов местного значения, стимулировать развитие разнообразных форм социально-экономической и политической активности человека по месту жительства.

Безусловно, участие территориальных громад в местном самоуправлении – процесс неоднозначный. Его нельзя форсировать одними политическими заявлениями и законодательными актами. Здесь необходим достаточно высокий уровень политической и муниципальной культуры, развитие традиций, наличие материально основы, и главное – стремление к демократическим преобразованиям. Однако, не вызывает сомнений, что дальнейшее развитие демократических процессов в Украине предусматривает четкое закрепление в законодательстве правового статуса этих общностей.


Прежде всего, такая смена понятий (а по сути – подмена) может стать причиной фактической ликвидации самостоятельного субъекта конституционно-правовых отношений – субъекта, права которого как основного носителя функций и полномочий местного самоуправления признаны и гарантированы государством (ст. 7 в ее генетической связи с ст. 140 Конституции Украины). Ведь «жители громады» и сама «территориальная громада» это разные по своей политико-правовой природой, задачами, функциями и местом в системе местного самоуправления и конституционно-правовых отношениях субъекты: жители – это индивидуальные субъекты права на участие в осуществлении местного самоуправления, которые могут реализовывать его как лично, так и коллективно, а территориальная громада – это коллективный субъект конституционного права, социальная общность, например, так именно как народ, национальные меньшинства, коренные народы. Так, например, как «граждане всех национальностей» образуют такой субъект как Украинский народ – первичный и конституирующий субъект всей политической системы, так и жители образовывают свою территориальную громаду – первичный субъект системы местного самоуправления, оставаясь при этом самостоятельными субъектами права.

Как свидетельствуют современные исследования, недостаточный уровень участия населения в принятии управленческих решений требует разработки и обоснования мероприятий по повышению роли территориальной громады, что является необходимой предпосылкой совершенствования системы местного самоуправления. Дальнейшее развитие института территориальной громады связан также с реализацией комплексного механизма организационного обеспечения и совершенствованием правового регулирования ее функционирования. В связи с необходимостью активизации деятельности территориальной громады, особое значение приобретают теоретические и практические вопросы формирования и развития института территориальной громады и профильного вида публичной власти – муниципальной власти, а также выработки рекомендаций по вопросам совершенствования конституционно-правовых основ ее организации и функционирования.
Опираясь на идейные основы «громадовского» правопонимания, считаем возможным предложить следующий вариант изложения положений ст. 140 Конституции Украины:
«Местное самоуправление является признанным и гарантированным государством правом и реальной способностью территориальной громады самостоятельно, в собственных интересах и под свою ответственность или ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления решать вопросы местного значения на основании и в пределах Конституции и законов Украины.
Местное самоуправление как самостоятельный, организационно обособленный от органов государственной власти вид публичной власти осуществляется территориальной громадой в порядке, установленном законом, как непосредственно, так и через органы и должностных лиц местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется на принципах признания территориальной громады первичным субъектом местного самоуправления, его государственной поддержки и гарантированности, гуманизма, признания человека, его прав и свобод высшей ценностью и главной целью местного самоуправления, народовластия и выборности, законности, сочетания государственных и местных интересов, субсидиарности, вездесущности, публичности и прозрачности, правовой, организационно-кадровой и материально-финансовой самостоятельности и способности, судебной защиты прав местного самоуправления.

Территориальная громада является первичным субъектом местного самоуправления, основным носителем его функций и полномочий и состоит из жителей, которые имеют общие интересы, обусловленные постоянным проживанием в пределах громады.
Государство гарантирует все права территориальных громад. Они обладают всей полнотой прав юридического лица.
Правовой статус территориальных громад определяется законом.

По поводу вопросов местного значения территориальная громада, органы и должностные лица местного самоуправления должны иметь все функции и полномочия, за исключением тех, которые возложены на органы государственной власти настоящей Конституцией и законами Украины.

Перечень отдельных функций и полномочий территориальной громады, ее органов и должностных лиц, который устанавливается в законах Украины не может толковаться как ограничение их функций и полномочий и прав и свобод жителей громады.
Главной целью и обязанностью осуществления местного самоуправления является утверждение и обеспечение прав и свобод человека и гражданина, экономического, социального и культурного развития территориальной громады в интересах жителей громады. Органы и должностные лица самоуправления территориальных громад отвечают перед человеком за свою деятельность в процессе решения вопросов местного значения.

Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в процессе осуществления местного самоуправления гарантируется системой непосредственного волеизъявления территориальной громады и жителей громады, публичной защитой прав и свобод, разделением функций и полномочий между органами и должностными лицами местного самоуправления, их четким удаленностью от функций и полномочий органов государственной власти».

По нашему убеждению, указанные позиции в значительной степени способствовали бы усилению конституционно-правового статуса территориальных громад и создавали бы основательные фундаменты для развития конституционного законодательства в сфере местного самоуправления.
Также, следует подчеркнуть целесообразность детального закрепления в конституционном законодательстве статуса территориальных громад. В частности, предложения о необходимости принятия специального закона о самоуправления территориальной громады длительное время вносятся экспертами Ассоциации городов Украины и громад. Это обусловлено необходимостью иметь исходную правовую базу, на основе и в рамках которой должна осуществляться конкретизация их правового положения. На этом уровне должна быть сформулирована общая конструкция статуса территориальных громад, которая в первую очередь включает: а) определение природы территориальных общностей (целесообразно указать их место в гражданском обществе, политической системе, показать их социальное назначение); б) характеристику основных видов территориальных громад; в) раскрытие основных функций территориальных громад; г) характеристику основных форм деятельности, ответственности и гарантий самоуправления территориальных громад.

Актуальность принятия Закона «О самоуправления территориальной громады» в современной Украине, в сложных экономических, политических, социальных и других условиях развития институтов местного самоуправления, заключается в создании законодательных условий для реализации предусмотренных Конституцией Украины принципов, согласно которым в Украине признается и гарантируется местное самоуправление, первичным субъектом и основным носителем функций и полномочий которого является территориальная громада.
Следует констатировать, что модель децентрализации и деконцентрации публичной власти, которая предлагается сегодня, является достаточно противоречивой и непонятной. Кое-где наблюдается подмена базовых понятий, манипуляции ими или не понимание их сущности и содержания.

Местное самоуправление, в условиях отсутствия сбалансированного конституционного законодательства о территориальные громады, за существующего варианта политико-правового оформления сочетает в себе свойства правоспособности муниципальных самоуправляющихся коллективов и реальной способности публичной государственной власти, допускает возможность не только юридического, но и административного вмешательства в свою деятельность.

Александр Батанов
Кандидат юридических наук, старший научный сотрудник
Института государства и права им. В.М. Корецкого НАН Украины,
эксперт группы законодательных инициатив Ассоциации городов Украины и громад