Только опираясь на реформированные громады, можно менять местную управленческую вертикаль

263

Похоже, что вскоре многострадальная территориальная реформа снова станет одним из центров внимания. Ее проведение — неотъемлемая составляющая будущего коалиционного соглашения. Проект реформы в Украине довольно часто сравнивают с успешным польским вариантом. Последний опирается на трехуровневую систему независимого самоуправления: гмина (территориальная громада) — уезд — воеводство. Подобную структуру предлагают и в Украине. Уже более полугода в нашей стране действует польско-украинская группа экспертов по вопросам реформы местного самоуправления и децентрализации власти в Украине. С просьбой объяснить общие и отличительные черты между польской и украинской ситуациями мы обратились к одному из экспертов — Маркияну Желяку.

В целом, по мнению Маркиана, реформа по децентрализации — такое усовершенствование, после которого изменения взаимоотношений локальных сообществ и центральной власти становятся необратимыми. Этим она отличается от деконцентрации власти — здесь новый передел вполне возможен. До сих пор в Украине не наблюдалось попыток реального реформирования местной власти в польском понимании — только «косметика». В нашем государстве средства и в дальнейшем распределяются преимущественно сверху вниз, а не наоборот. То есть действует социалистический советский подход.

В Польше от него отказались уже двадцать пять лет назад — вместе с первым этапом реформы местной власти 1989-1990 годов. Правда, принципы изменений разрабатывали оппозиция в лице «Солидарности» и группа ученых во главе с профессором Ежи Регульським, начиная с 1981 года. Поэтому на момент смены власти и формирования первого посткоммунистического правительства Тадеуша Мазовецкого целостный концептуальный пакет предложений был готов — оставалось сделать финансовые расчеты и дать старт реформе. Сначала — на уровне гмины. Уже в марте 1990 г. новое законодательство стало реальностью, а в мае состоялись демократические выборы в гминах с новыми полномочиями и ресурсной базой. Появилось три вида гмин: городские, сельские, смешанные. Десятки тысяч госслужащих перешли на службу к местному самоуправлению, а в стране развернулась массовая образовательная кампания по обучению депутатов и повышению квалификации различных должностных лиц новым условиям управления и хозяйствования.

То есть поляки получили результат, желательность которого сейчас декларирует Украина. Но за несколько лучших стартовых условий: в подавляющем большинстве случаев у нашей соседки не было необходимости укрупнять гмины. Их насчитывалось 2 479 (для сравнения: в Украине — около 11 тыс.) при почти оптимальной средней численности (с точки зрения использования бюджетных средств) 5-8 тыс. лиц. Хотя продолжали работать и меньшие гмины — около или чуть больше тысячи жителей — в тех случаях, когда их реорганизацию почему-то признавали нецелесообразной (скажем, через малую плотность населения и большое расстояние до центра вероятной гмины).

Другое преимущество — в Польше сохранялись территориальные границы довоенных гмин, а это означало, что принцип повсеместности местного самоуправления фактически уже существовал. Поэтому границы гмин практически не пересматривали.

Государство принципиально в пользу гмины решила имущественные и финансовые вопросы — землю и все объекты, что были на ее территории, кроме стратегических, признавали собственностью громады. Таким образом, государственная монополия на собственность осталась в прошлом, а громада получила необходимые для своего функционирования ресурсы. Что же до денег, соотношение ориентировочно такое: ВВП Польши втрое больше, чем Украины, а средний доход на душу населения в среднестатистической польской громаде больше аналогичного показателя в Украине в тридцать раз. То есть у Польши хватило политической воли, чтобы осуществить реальную децентрализацию финансов. Такое себе перевоплощение основ Магдебургии. Что, в конечном итоге, способствовало экономическому развитию нашей западной соседки — уже двадцать два года подряд польская экономика демонстрирует исключительно рост. Едва ли не единственная в Европе.

Для практического внедрения реформы много что значило введение должности уполномоченного правительства по вопросам реформы самоуправления, который подчинялся исключительно премьер-министру. Он, при посредничестве вскоре созданной структуры представительств на местах, мог влиять на любое управленческое решение, которое затрагивало вопросы реформы самоуправления, и оперативно исправлять обнаруженные ошибки. Таким образом, блокировалось сопротивление реформам как на уровне центральных ведомств, так и местной администрации.

Реформаторам пришлось ответить перед избирателями потерей власти, в результате очередных выборов большинство получила посткоммунистическая партия. Поэтому реформа затормозилась, но то что уже сделано на уровне гмины изменить оказалось невозможным. А неотвратимость — решающий критерий успеха реформы.

После возвращения потомков «Солидарности» к власти в 1997 году начался второй этап реформ. В конце концов, как выяснилось, такая пауза скорее пошла на пользу, чем навредила, ведь способствовала лучшей подготовке к изменениям на втором (уезд — район) и третьем (воеводство — область) уровнях — реформаторы, находясь в оппозиции, продолжали работать над своими разработками. Местные выборы 1998 г. запустили введение местного самоуправления на уровне уезда и воеводства. Они должны заниматься вопросами, выходящими за пределы полномочий гмины. Тогда же вместо 49 образовалось 16 воеводств (изначально планировали 12). Их размер мало чем отличается от нынешних областей в Украине — меньшее воеводство насчитывает около 1 млн жителей (Опольское, 2014 год), а среднее — 2,5 млн. А вот уезды почти не укрупняли — они оказались довольно большими. Всего насчитывается 380 уездов, из них 316 — земские и 64 — городские (большие города получили одновременно и права уездов). Средний уезд в Польше насчитывает около 83 тыс. жителей, а наименьший — 22 тыс. Правда, центр уезда должны были определить сами гмины, а для его формирования требовалось не менее 5 и не более 8 гмин. Таким образом, польские уезды несколько большие, чем украинские районы, но здесь разрыв не такой большой, как в случае соотношения гмина-громада. Представительство государственной власти вводилось лишь на уровне воеводства (воеводу назначает премьер), а в уездах действуют избранные старосты. Впрочем, ни первый, ни второй не имеют правовых, организационных или финансовых рычагов, чтобы непосредственно управлять гминами — у уездов или воеводств свои полномочия, а у гмин — свои, они не пересекаются. Знакомой нам иерархической подчиненности нет — каждая самоуправляющаяся единица сама себе хозяин.

Итак, в целом, если обратить внимание на реализацию реформы децентрализации в Польше и предложения, обсуждаемые в Украине, общее между ними — прежде всего цель и, в принципиальных чертах, конечная структура управления. Но существуют серьезные отличия: в Польше реформе предшествовали многолетние фундаментальные и согласованные разработки оппозиционных сил; польские реформаторы не боялись «сжечь» себя как политиков в стремлении осуществить необратимые изменения и начинали их сразу после получения власти, максимально эффективно используя кредит доверия избирателей; Польша не требовала укрупнения территориальных громад, ибо их границы обеспечивали действие принципа повсеместности; так же оказался непринципиальным размер уездов — поэтому здесь главным вопросом были полномочия и ресурсы, а не численность и площадь; укрупнение же нуждался, прежде всего, уровень воеводств, который в Украине принципиальных изменений не требует; первый и второй этапы реформы (базового и промежуточного уровней) оказались разделенными во времени — фактически случилось так, что лишь решив проблемные вопросы уровня громады, поляки перешли к следующим ступеням.

Относительно последнего заметим от себя: для Польши разрыв обусловливался в значительной степени политическими вопросами, но к нему в условиях Украины, по нашему мнению, стоит присмотреться внимательнее. Дело выглядит так, что успех реформы, в конце концов, в решающей степени определяется на базовом уровне, то есть громады, а не на искусственном — района и области. Именно на уровне громады в Украине наибольшие проблемы — значительно масштабнее, чем в Польше. Кроме того, существуют соображения иного порядка. По нашему мнению, в Украине действуют достаточно влиятельные политические силы, чрезвычайно заинтересованы в проведении косметической территориальной реформы и децентрализации власти — исходя из понимания собственных интересов. Правда, находятся они не в правительственных кругах — нынешних или грядущих вскоре. Речь идет о тех же политических силах, что в начале 2005 года стали бескомпромиссными сторонниками местного самоуправления, впрочем, в начале марта 2010 года они стремительно превратились в жестких централизаторов (точнее, вернулись к своим истокам). Теперь эти же самые фигуранты снова стремятся к быстрейшей передаче властных полномочий реформированным районным и областным советам с предстоящими долгожданными исполкомами. Не трудно догадаться, зачем такой шаг нужен — на выборные должности Закон Украины «Об очистке власти» не распространяется, не так ли?

Поэтому в украинском варианте лучше на первом этапе опереться на существующие местные государственные администрации и с их помощью провести реформу громады. Действительно, для отчетности о децентрализации власти достаточно поработать с так называемым искусственным уровнем, сформировав соответствующие исполнительные структуры при советах и передав им часть полномочий и ресурсов. удастся ли хоть один принципиальный вопрос таким образом решить — не факт. А вот угроза политического реванша и дальнейшего ослабления центральной власти вырисовывается вполне осягаемо. По нашему убеждению, лишь опираясь на реформированные громады, можно менять местную управленческую вертикаль.

Приведенные рассуждения ни в коей мере не отрицают необходимости территориальной реформы в Украине как таковой — вопрос только в последовательности шагов. Как в шутку отметил Маркиян Желяк: реформа — как женитьба. Идеального решения нет, но лучше решиться, чем бесконечно ждать.